Lo bueno, lo malo y lo feo de la Reforma Tributaria petrista

Juan Manuel Ospina

7 de septiembre de 2022

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Ante todo, debe tenerse en cuenta que aún a la aplanadora petrista en el Congreso, comandada por Roy Barreras, le queda bien difícil, por no decir imposible, pupitrear la reforma como es la intención del gobierno, aprovechando su luna de miel política. Basta ver cómo sin empezar su discusión, ya se conocen cambios avalados por el ministro Ocampo (retiro del impuesto a los ingresos de la minería del oro, el IVA a la gasolina en las fronteras y muy posiblemente a las bebidas edulcorantes y alimentos ultraprocesados…) Al ministro lo que más le preocupa es el valor total del recaudo; desde ya anuncia que podría venir una segunda reforma tributaria, esta sí “estructural y progresiva”.

 

  1. Puntos débiles del proyecto de reforma tributaria
    • Ante todo, debe se debe destacar que uno de los factores de mayor regresividad de la tributación en el país, es el gran peso que tienen los impuestos indirectos (IVA en especial) en el recaudo total; estos son los impuestos que más les representan como proporción de sus ingresos, a los sectores con menor capacidad económica (popular y clase media baja). Esa regresividad se mantiene pues las únicas propuestas al respecto del proyecto son para aumentar a dos de ellos, como ya dijimos. Disminuiría su proporción en el total impositivo, por aumentos en el valor recaudado con los impuestos directos (de ingresos o renta y de patrimonio) a personas naturales y jurídicas.
    • La progresividad se concentra en la clase media media y media alta (entre 12 y 40 millones de ingresos mensuales), los que más fuertemente gravados. El 2.5% de los super super ricos, definidos a partir de ingresos mensuales mayores a 200 millones, salen indemnes, cuando son la causa principal de desigualdad característica de nuestro inequitativo sistema tributario. La progresividad publicitada exigiría reducir el monto del pago de los sectores medios y aumentar el de los súper súper ricos localizados en la cresta de la pirámide de ingresos, para ello se requeriría que hasta ella debería llegar el aumento progresivo de la tabla de tributación, con tasas marginales de contribución que aumenten hasta el tope de la pirámide tributaria. Se puede concluir que sería mínima la mejoría en la progresividad tributaria generada por la reforma, al no tocar el núcleo álgido de la concentración del ingreso. Para rematar la observación, recordemos la importancia que conserva el pago del IVA sobre bienes básicos o de consumo general.
    • No diferencia el impacto económico de gravar el ingreso/utilidades de las empresas y los ingresos/dividendos percibidos por los propietarios y accionistas. El primero debe reducirse para facilitar el desenvolvimiento y crecimiento de las empresas, al preservarles su capacidad de inversión con recursos propios o de crédito. (Santiago Pardo calcula que, para operar, las empresas necesitan un patrimonio cuyo valor sea equivalente al 28% de sus ingresos en el período).

Así como respecto a las personas naturales se parte de su diversidad en términos de ingresos y patrimonios para fijar tarifas progresivas que permitan, que quien gana o tenga más, pague más, igualmente entre las personas jurídicas las tarifas de los impuestos a pagar serían progresivas marginalmente: una PYME no debería pagar con las mismas tablas con que se le liquidarían los impuestos a una gran corporación. Debe imperar igualmente un espíritu, un sentido de progresividad, o sino, como sucede con las personas naturales, los más débiles, los más pequeños pagarían proporcionalmente un mayor porcentaje o proporción de sus ingresos, rompiendo la necesaria progresividad tributaria, fundamento de la equidad y garantía de la justicia tributaria.

  • Recordemos que los ingresos de las empresas transnacionales tienen un gravamen tope del 20% al estar protegidos por normas de prohibición de doble tributación, contratos de estabilidad jurídica y acuerdos de integración que para ser modificados deben ser denunciados.
  • Ecopetrol hoy es “la vaca lechera” del gobierno- sobre sus hombros descansaría el 25% del recaudo total de la reforma -. Gravarle las ganancias extraordinarias que percibe por el actual boom coyuntural del precio internacional del petróleo, le haría enormemente complicado y financieramente riesgoso hacerle frente al pago en Septiembre de $US 5.100 millones de deuda que se vence en esa fecha. Necesita además conservar su capacidad financiera para las tareas que ya ha asumido y habrá de continuar para la transición energética, prioridad fundamental del nuevo gobierno. Como complemento al punto, debe anotarse que las regalías no son un ingreso de la empresa petrolera y por consiguiente gravable, como parece asumirlo el proyecto de ley, sino la parte de las utilidades que le corresponde directamente al Estado como propietario del subsuelo; son un ingreso del Estado, no de Ecopetrol.
  • El proyecto mantiene dos tributos antitécnicos con efectos negativos sobre el desarrollo y modernización de la economía: el 4 X 1000 a las transacciones que frena la necesaria bancarización de las transacciones y con ello darle mayor transparencia a las transacciones, dificultando la enorme evasión tributaria existente; en la misma dirección y con igual resultado, operaría la prohibición del pago en efectivo, especialmente de servicios profesionales y compras de contado. El otro tributo es el ICA que como anota Santiago Pardo, grava la actividad y no la utilidad; la reforma debería presentar una alternativa técnica de fuentes de ingresos para las entidades territoriales; el proyecto simplemente lo transforma en un impuesto deducible del monto a pagar.
  • Propone unificar en un solo valor la renta líquida gravable de las personas al sumar las rentas del trabajo (sueldos y honorarios) y de capital (intereses y dividendos), con los ingresos no directamente laborales, de pensiones mayores a 10 salarios mínimos y las ganancias ocasionales (por venta de la casa de habitación por un valor superior a 114 millones, herencias, rifas y loterías…). A esa renta líquida total se le aplicaría la correspondiente tasa de tributación con incremento marginal. Indudablemente así se simplifica el sistema, dándole mayor transparencia, pero simultáneamente abre varias preguntas: Sobre el pago de impuesto por pensiones mayores de 9 millones mensuales, al ser ellas el producto de ingresos ahorrados y ya gravados, dando pie a una doble tributación. Por su parte, los dividendos en cabeza de personas con una renta mayor a 41 millones pasarían de pagar 10% a un máximo del 39%; se cuestiona tratar las ganancias ocasionales de manera semejante a los ingresos ordinarios, porque no lo son.
  • El impuesto al patrimonio de las personas – 000 contribuyentes -, será del 0.5% si su monto está entre $3.000 y 5.000 millones, y del 1% si es mayor. El patrimonio líquido de las personas naturales se establecería a partir de su precio en bolsa o valor intrínseco.

 

  1. Asuntos importantes que no aborda el proyecto.
    • El mundo de la economía informal colombiana es muy grande – en torno al 60% del total –: Es un sector que no tributa, “aprovechándose” de la mitad formalizada. Debe aclararse que una parte de esa informalidad, el 15%, está sumida en la pobreza absoluta, sin capacidad alguna para tributar. Para el resto, que es “una informalidad solvente”, se necesitan medidas tributarias que acompañen su proceso de formalización y de ingreso a la dinámica tributaria.
    • Tangencialmente, el proyecto aborda una tronera legal del actual ordenamiento tributario, las deducciones y exenciones de los ingresos tanto de personas jurídicas como naturales ($15.4 billones), otorgadas en su momento con el argumento de buscar favorecer tributariamente el desarrollo de determinadas actividades, muchas veces señaladas a dedo. Los apoyos dirigidos a sectores o ramas específicas de la actividad económica deben ser cuidadosamente definidos en sus propósitos, duración, alcance y condiciones de cumplimiento, por la instancia gubernamental correspondiente. Se harían con apoyos presupuestales precisos, incorporados en el presupuesto nacional. Su cumplimiento se evaluaría periódicamente por la instancia que lo otorgó.
    • Dado el gigantesco volumen de la elusión y evasión tributaria existente (que el ministerio de Hacienda estima entre $60 y $80 billones anuales), al proyecto le faltaría definir medidas para confrontarlos; medidas que estarían a cargo de la DIAN, cuya labor de seguimiento y control se ve fortalecida con los avances tecnológicos como el inicio de la facturación digital, el control al factoring y al contrabando no material. Para profundizar su control, al proyecto le faltan disposiciones que le fijen al ministerio metas porcentuales anuales en términos de aumento del recaudo gracias a acciones para enfrentar la evasión del contribuyente, que urge ser definida como un delito punible de cárcel, tanto para él como para sus asesores. Harían parte de esa tarea, la lucha sin cuartel al contrabando y a las operaciones de lavado de activos provenientes de una gran economía ilegal, en alto grado integrada a la legal, pero que permanece por fuera del control del Estado.

 

La anterior, es una mirada sintética y general del escenario tributario que, con carácter de urgencia, ha presentado el nuevo gobierno al país. Dadas las dificultades y obligaciones fiscales actuales aumentadas por los compromisos hechos durante la campaña presidencial cuyo cumplimiento, aún parcial, exigirá a corto plazo el aumento del gasto público, el ministro Ocampo ha resaltado la urgencia de la reforma y  dejado la puerta entreabierta para un segundo tiempo de reforma tributaria, que piensa se trabajaría libre de las afujías de la actual coyuntura, centrada en el propósito de lograr una mayor equidad tributaria, uno de los fundamentos económico – financieros de la equidad (y la justicia) social.

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