Cambio climático en América Latina: pobreza, desigualdad y el papel de la industrialización verde en la región

Tomado de: De América Soy

Diego Cortés

29 de agosto de 2022

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Introducción

América Latina sufrió desde la década de 1980 un proceso de desindustrialización prematura, que para la década de 1990 se acentuó en países que consolidaron un proceso de apertura comercial, liberalización de la movilidad de capitales y flexibilización laboral, como fue el caso de Colombia con su cambio de constitución política en 1990.

La desindustrialización prematura se conoce en la literatura como el proceso de reducción proporcional de la industria en una economía, reemplazando la producción por importaciones e incrementando el papel del sector servicios como generador de empleo. En el caso de América Latina, el empleo industrial pasó de representar el 23,7% del total de los empleos en 1991 a ser el 20,3% en 2019 (Banco Mundial, 2021). También han sido probadas las consecuencias de la desindustrialización prematura sobre el incremento de la informalidad y la reducción de la productividad total de la economía (Rodrik, 2015).

Este retroceso, enmarcado en la promoción de la división internacional del trabajo y la imposición de modelos de desarrollo económico atados a la interpretación de ventajas comparativas del modelo de Heckscher Ohlin, llevó a América Latina a centrar en mayor parte su economía a la exportación de materias primas de bajo valor agregado (petróleo, carbón, cobre, entre otros) y al desarrollo de economías de servicios que se caracterizan por ser de pequeños negocios informales, en su mayoría.

Los productos minero energéticos se convirtieron así, nuevamente, en el factor principal de exportación de los países en América Latina, que no solo implican una reprimarización de la matriz productiva, vulnerabilidad del tipo de cambio y los balances comerciales y financieros a los precios internacionales de los commodities, sino que se suma ahora la presión mundial por la necesidad de transformar la matriz energética en los procesos de producción y transporte a energías renovables de cero emisión de gases efecto invernadero, conocidas como energías verdes.

Surgieron así importantes acciones de alcance mundial como el Acuerdo de París en 2015, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y la Cumbre sobre la Ambición Climática, donde se anuncian las acciones a 2030 y 2050 en una meta de cero emisiones como lo han proyectado científicos y expertos frente a la necesidad de realizar tanto un proceso de transición energética como mitigación de los efectos de cambio climático (International Energy Agency, 2021).

Sin embargo, el necesario proceso de cambios en la matriz energética, reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y nuevos procesos industriales para incorporar productos y residuos que sean biodegradables debe tener también un proceso de discusión y crítica frente al papel que debe adoptar cada país, en especial porque muchas medidas podrían limitar el crecimiento y desarrollo económico, en particular de una región con alta pobreza y desigualdad como América Latina.

De hecho, existen revisiones que demuestran cómo las acciones de mitigación frente al cambio climático tienen efectos que pueden ser negativos sobre la desigualdad si no se toman medidas que incorporen compensación por pérdida de empleos en sectores de extracción minero energética, así como subsidios que compensen la subida de precios de la energía para las familias de menores ingresos por incorporar nuevas inversiones verdes que reemplacen las existentes, las migraciones que pueden ocasionar la instalación de nuevas plantas de energía, entre otras (Markkanen & Anger-Kraavi, 2019).

El siguiente artículo abordará, en primer lugar, las implicaciones sobre la desigualdad y la pobreza en América Latina que puede producir una transición energética y mitigación del cambio climático realizada si solo se persigue ese fin sin abordar en su completitud las condiciones económicas y sociales de la región.

Por otro lado, la misma transición energética puede ser la antesala de un nuevo proceso de desarrollo industrial para América Latina. Una visión predominante en las ciencias económicas vislumbra la incorporación de nuevas tecnologías verdes en energía como un proceso de grandes inversiones en ciencia, tecnología e innovación, que le corresponde a los países de centro, con el fin de abaratar costos y hacerlas rentables para luego expandirlas y que así lleguen a Latinoamérica.

Sin embargo, se replica la misma lógica que se instauró en el proceso de industrialización de los países, y se somete a replicar para América Latina el mismo papel que ha cumplido hasta entonces en el comercio internacional: fuente de materias primas de bajo valor agregado. En las próximas décadas ese papel ya no lo cumpliría el petróleo y el carbón, sino que ahora sería la conservación de sumideros de carbono en la Amazonía, la producción de hidrógeno verde, y ser fuente de explotación de litio y tierras raras para los nuevos productos de la industria de energías renovables.

Este nuevo mercado que se abre puede ser una oportunidad para América Latina, que le permita avanzar en una industria naciente, con alto componente de innovación y que tendrá alta demanda por las próximas décadas. La única posibilidad de asumir un cambio en la matriz productiva de los países latinoamericanos, que permita diversificarla tanto para su consumo interno como para la exportación, es con el fortalecimiento de políticas robustas desde el Estado (Lamperti et al., 2019), que establezcan no solo mecanismos de mercado de atracción de inversión a esos sectores, sino una intervención fuerte en oferta pública de créditos para inversión privada, recursos para financiar investigación desde instituciones públicas y acciones coordinadas de transferencia tecnológica que involucre los avances de investigación del centro, y los aportes que se puedan ofrecer desde América Latina.

Este ensayo contará con la siguiente estructura. El primer subcapítulo abordará las implicaciones a tener en cuenta sobre pobreza y desigualdad en Latinoamérica en el proceso de transición energética y mitigación del cambio climático. El segundo subcapítulo abordará la necesidad de que América Latina se inserte nuevamente en un proceso de industrialización, ahora con un énfasis de transición energética y productos de emisiones netas cero de gases de efecto invernadero. El último apartado correspondería a las conclusiones.

América Latina en el escenario de transición energética

La balanza comercial de los países de América Latina ha sido predominantemente deficitaria. El promedio de América Latina para 2019 fue -0,65% con respecto al PIB de la región. Por encima de este promedio solo se encuentra Chile, Colombia y Bolivia, mientras Argentina, Perú y Ecuador fueron superavitarios en 2019. Mientras tanto, las balanzas comerciales de los países miembros de la OCDE fueron superavitarias durante los últimos 5 años.

La explotación de minero energéticos en América Latina para la exportación aún sigue siendo importante. Para 2019 representaron el 27,4% de las exportaciones totales de América Latina, sin contar a México. Se excluye del promedio a México porque desde 1960 se consolidó en la región la Industria Maquiladora de Exportación, anclada a la industria estadounidense. Aunque se ha reducido la participación de la industria desde 1990, que coincide con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte- TLCAN, aún sigue siendo superior al promedio latinoamericano.

Las exportaciones de metales y minerales de América Latina pasaron de 13,2% del total de sus exportaciones de estos bienes a ser de 11,5% para 2019. El promedio mundial de los miembros de la OCDE es 4% y del mundo 3,9% para 2019.

En América Latina, los países que impulsan este porcentaje son Chile, que mantiene intacta su proporción de exportación de minerales igual que en 1990, concentrado en cobre y minerales de hierro. Bolivia también tiene un gran porcentaje de exportaciones de metales y minerales basadas en oro, zinc y otros, además de petróleo (que no se incluye en metales o minerales). Perú exporta plata y oro y en Colombia hay una gran producción de carbón aún.

La renta petrolera de los países en América Latina, como porcentaje del PIB, representó en 2019 el 1,7% del PIB. Los países por encima de este promedio son Bolivia, Colombia, Brasil, Ecuador y México. El promedio mundial es 1,3% y el de los miembros de la OCDE fueron 0,3%. Al revisar desde 1992, Colombia ha incrementado su renta petrolera, a pesar de la caída de los precios internacionales en 2014, siendo una tendencia contraria a América Latina que viene disminuyendo su renta petrolera en los últimos 30 años, empujado por el comportamiento de países como Venezuela, Perú y México.

Este contexto impone a la región varias condiciones enmarcadas en el proceso de industrialización prematura que se produjo desde la década de 1980: aumento del sector servicios como fuente de empleo y crecimiento económico, caracterizado por su alta informalidad, reprimarización económica, como se mostró anteriormente y vulnerabilidad externa por el proceso de liberalización en la cuenta de capitales y la política cambiaria (Abeles & Valdecantos, 2016).

La mayor parte de la reprimarización se concentra en productos que, o son altamente contaminantes en el proceso de extracción, como la minería de tierras raras o metales de uso industrial, que generan contaminación derivada del proceso de generación de energía, como es el caso de los hidrocarburos y el carbón. El peso de las exportaciones de estos productos implica una alta dependencia al precio internacional de los commodities, que también afecta las cuentas de balanza comercial y fiscal por los ingresos derivados de la actividad.

El conflicto surge en las nuevas condiciones enmarcadas en acuerdos internacionales de reducción de emisión de gases efecto invernadero para mitigar el cambio climático, como el Acuerdo de París en 2015, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y la Cumbre sobre la Ambición Climática, donde el factor central es la transformación de la matriz energética hacia energías renovables y de emisión cero de gases de efecto invernadero para lograr la neutralidad de emisiones para 2050 (International Energy Agency, 2021). De lo contrario, las implicaciones sobre la temperatura del planeta en el plazo cercano a 2060 podría oscilar de 1,2 a 3 grados centígrados, con cambios rápidos y generalizados en la atmósfera, el océano, la criósfera y la biosfera (IPCC, 2021).

La necesidad de reducción de emisiones implica una reducción importante en la demanda de hidrocarburos a nivel mundial, lo que afectará directamente a las economías latinoamericanas altamente dependientes de las mismas. De hecho, la Agencia Internacional de Energía plantea que la participación de Sur América en la producción de gas natural y petróleo se reducirá drásticamente a 2050, mientras América del Norte y Oriente Medio siguen produciendo más del 50% del total consumido para dicho año, en un contexto de emisiones netas cero (International Energy Agency, 2021).

Se suma a esto aspectos sobre las exportaciones, la implementación de las políticas enmarcadas en los compromisos internacionales, como la transformación de la matriz energética, cambios en los métodos de producción industrial, reemplazo de los métodos de transporte de alta contaminación, entre otros.

Varias de las medidas se enfocan en impuestos indirectos que impacten en la demanda de combustibles fósiles y promuevan de ese modo el incremento de demanda de combustibles no contaminantes. Sin embargo, entre los informes que se desarrollaron en las últimas décadas, el estudio de los efectos sobre la pobreza y la desigualdad de las medidas necesarias a adoptar ha sido escasa, y mucho más si se analiza en particular sobre América Latina, que presenta características muy particulares.

En primer lugar, América Latina no es el causante de las principales emisiones de gases efecto invernadero del mundo, ni durante el siglo XX, ni en el siglo XXI. Por el contrario, la región es víctima del cambio climático, y como demuestran distinto estudios de las Naciones Unidas, en América Latina se verán graves impactos en las costas, mayor presencia de huracanes y otros fenómenos naturales. En América Latina y el Caribe, más del 27% de la población vive en áreas costeras, y se estima que entre el 6 y el 8% vive en áreas que tienen un riesgo alto o muy alto de verse afectadas por amenazas costeras.

A pesar de no ser grandes emisores de gases efecto invernadero, para la región se proponen medidas del mismo carácter que para grandes países industrializados, y unas metas a partir de compromisos y presiones internacionales que recuerdan la implantación de políticas de apertura económica y libre mercado sobre economías que no habían transitado por el mismo proceso de industrialización, imponiendo visiones de desarrollo sustentadas más en mitos que en las experiencias históricas (Chang Ha-Joon, 2002).

Las medidas propuestas, sin planes y fondos de compensación, solo producirán aumentos en la brecha de desigualdad en la región, más pobreza y, posiblemente, incrementos en los costos de producción en la región. Por ejemplo, las tasas de carbono a los combustibles fósiles, adoptados sin ningún otro criterio, implica la subida de precios en la gasolina, que afecta en mayor medida a las personas de menores ingresos al ser un impuesto indirecto de tarifa única, además del incremento del transporte de alimentos, que implicaría también mayores precios en bienes y servicios, afectando más a las personas de menores ingresos en términos proporcionales.

Otras medidas, como los cambios en la matriz energética para la industria pueden acarrear en el corto plazo mayores costos de la energía, como está ocurriendo actualmente en España, que afectarían principalmente a las micro, pequeñas y medianas empresas.

Finalmente, los impactos del cambio climático y las medidas de mitigación requeridas tampoco afectan de la misma manera a los países industrializados que a los de América Latina, ni a las distintas clases sociales dentro de los mismos países. La vulnerabilidad en la que se encuentra la población de menores ingresos, por vivir en lugares con mayores riesgos de inundación, deslizamientos y derrumbes implican que hay medidas urgentes que solo se podrán implementar si se establece un programa de transición y mitigación del cambio climático que involucre aspectos diferenciados sobre responsabilidades y vulnerabilidades en sociedades tan desiguales como la de los países latinoamericanos.

De hecho, se pueden adoptar abordajes teóricos que permitan incluir todos estos factores, como lo es la ecología política. Esta:

“es el estudio de las relaciones de poder y los conflictos políticos sobre la distribución ecológica y las luchas sociales por la apropiación de la naturaleza. Es un campo de encuentros, donde la ontología de la vida se encuentra con la ontología del orden tecnoeconómico mundial, donde las controversias sobre las formas de entender las relaciones entre la humanidad y la naturaleza, y la historia de la explotación de la naturaleza, lidian con la sumisión de la cultura. – tures, su subsunción bajo el capitalismo y la racionalidad del sistema-mundo global; donde las estrategias de poder dentro de la geopolítica del desarrollo sustentable se involucran en la construcción de una racionalidad ambiental” (Leff, 2021, Pp. 260).

La región requiere adoptar un modelo de mitigación del cambio climático acorde a las condiciones económicas y sociales de los países, y que esta pueda ser un mecanismo de inserción a la economía internacional distinto al papel que ha asumido durante las últimas décadas América Latina, como fuente de materias primas de bajo valor agregado. Lo anterior podría ser posible si se aprovechan las nuevas necesidades mundiales de energía renovable para instalar en la región proyectos de producción industrial de la misma.

Industria verde como oportunidad para América Latina

La preocupación a nivel mundial es cómo procurar un acceso efectivo a las energías renovables, de cero emisiones de gases efecto invernadero, o energías verdes. El acceso efectivo implica que estas sean lo suficientemente económicas para reemplazar los combustibles fósiles, en el sentido de competitividad de precios.

La energía fotovoltaica, por ejemplo, ha reducido tanto sus costos por kilovatio que es una fuente competitiva para el año 2021. Sin embargo, la instalación de plantas, de baterías para almacenar la energía y otros sistemas necesarios para su transporte implican grandes inversiones que podrían tener bajos retornos de ganancias si no se suplen con altas tarifas. La salida puede ser un proceso de promoción desde el Estado, con subsidios y accesos a crédito barato, reducción de impuestos, entre otras.

La producción de paneles solares requiere importantes fuentes de tierras raras, litio y otros materiales, que precisamente abundan en América Latina. Sin embargo, la región podría caer nuevamente en ser simplemente un proveedor de materias primas sin valor agregado para las industrias productoras en Asia y América del Norte, mientras se importan los productos finales.

Es por eso que una posibilidad para la región se encuentra en implementar un proceso de promoción y fomento industrial enfocado en la producción de bienes intermedios y finales requeridos para la producción de energías renovables en el mundo y la región. Pero un proceso semejante solo será posible con transformaciones radicales en términos del papel del Estado en la coordinación del sector público y privado en la economía tanto de los países como de la región.

Las experiencias de Industrialización por Sustitución de Importaciones son importantes, y también los casos de éxito como el de Corea del Sur, para adaptar políticas que puedan ser útiles, y descartar las que puedan ser menos convenientes.

Analizando el caso de Corea, se observó un papel relevante en la inversión pública, tanto en la generación de infraestructura, servicios públicos y otros, como inversión directa en la producción en las empresas públicas o las empresas que controlaba el Estado. En promedio, de 1963 a 1979 la inversión pública fue el 37,9% de la inversión total de la economía coreana. La inversión pública pasó de 2,8% del PIB en 1961 a ser del 5,8% en 1979 (Kim, 1991).

La inversión pública no fue la misma para cada periodo, y se transformó de acuerdo con los planes quinquenales diseñados por el Gobierno, en donde se enfocaba y priorizaban sectores claves, como la industria básica y las manufacturas, que, con el pasar de los años, fue reduciéndose en proporción, dándole mayor peso a la inversión en infraestructura y gastos sociales, como se observa en la siguiente tabla:

Composición de la inversión pública en Corea

Planes quinquenales

Industria Primaria

Minas y manufacturas

Infraestructura y gastos sociales

Primer plan (1962- 1966)

25,7%

20,8%

53,5%

Segundo plan (1967- 1971)

25,9%

13,3%

60,8%

Tercer plan (1972- 1976)

22,7%

15,6%

61,7%

Cuarto plan (1977- 1980)

15,7%

8,5%

75,8%

Promedio

22,9%

14,9%

62,2%

Fuente: Kim, K. (1991). The Korean Miracle (1968-1980) revisted: Myths and realities in strategy and development. Working Paper #166. Kellogg Institute.

Entre las medidas adoptadas, y que podrían ser evaluadas para un nuevo proceso de industrialización de la region, se encuentran: Devaluación, libre régimen de comercio para exportaciones, no impuestos indirectos para bienes domésticos usados para la producción que se exporta, incentivos a la industria como acelerar la depreciación, reducción de costos en servicios de infraestructura, electricidad y transporte, reducción de impuestos a los ingresos, crédito subsidiado, entre otras (Kim, 1991).

La reformulación de una política de industrialización verde podría ser el camino para salir del papel que ya se viene preconizando para la región, que se reduce, nuevamente, a ser exportador de materias primas necesarias para la producción de bienes de la industria de generación de energía verde, la producción de hidrógeno verde en algunos países, a pesar de las implicaciones sobre los suelos donde se produzca y el cuidado del Amazonas a partir de bonos verdes que den derecho de contaminación en otra parte del planeta.

Sin embargo, para conseguir esto se requiere un papel decidido de los Estados, que se salga de las fórmulas de mínimo Estado impuestos por el Consenso de Washington y se vire hacia el Estado Emprendedor Verde (Lamperti et al., 2019), que como proponen Mazzucato y otros, se establezcan políticas que vayan mucho más allá de incentivos monetarios al sector privado y haya una decisión política de intervención y participación activa de los Estados en la economía regional.

Conclusiones

América Latina sufrió desde la década de 1980 las consecuencias de implementar las políticas fomentadas en el recetario del Consenso de Washington. Estas produjeron, entre otros aspectos, la desindustrialización prematura de la región (Rodrik, 2015), que implicó la reprimarización de la economía en sus exportaciones y la promoción del sector servicios, principalmente en la informalidad.

Todo esto produjo en Latinoamérica una alta dependencia a los productos minero energéticos para financiar el balance comercial, cubrir sus gastos fiscales y adquirir divisas. Pero la dependencia a commodities también trajo consigo una alta vulnerabilidad cambiaria y en la cuenta corriente y de capitales.

Sin embargo, las políticas requeridas para desarrollar la transición energética y mitigación de cambio climático en el mundo implican una reducción de la demanda mundial de hidrocarburos, que tendrán efectos sobre las exportaciones y la actividad económica de América Latina. Por tal motivo, las economías de la región podrían sufrir graves impactos en materia económica al adoptar las medidas de transición promovidas a nivel mundial por distintos acuerdos, pero que no han contemplado integralmente las afectaciones en términos de pobreza y desigualdad que pueden desencadenar su implementación sin diferenciación.

Es por esto que los países de América Latina pueden aprovechar la nueva demanda mundial de energía renovable para insertarse en la industria verde, con demanda creciente, y consolidar así un nuevo proceso de industrialización latinoamericana. Pero para realizar esto, se requiere que los Estados de la región adopten una política que se salga de la lógica de Estados mínimos, y se promuevan políticas que orienten y fomenten el sector público y privado en dicha estrategia de industrialización, como en décadas pasadas pudo realizar la economía de Corea del Sur.

Estas medidas deben contemplar participación estatal en el sector de energía, promover banca de fomento público, acceso a beneficios tributarios, creación de incentivos de exportación, entre otras medidas que faciliten y permitan desarrollar nuevamente un fortalecimiento de la industria promovida y orientada por los Estados. De lo contrario, la región estará condenada a seguir siendo la despensa de materias primas para la nueva industria de energía verde, mientras sufre las peores consecuencias del cambio climático.

Referencias

Abeles, M., & Valdecantos, S. (2016). Vulnerabilidad externa en América Latina y el Caribe. Estudios y Perspectivas Cepal, 49, 38. https://www.cepal.org/sites/default/files/publication/files/40502/S1600711_es.pdf

Banco Mundial, B. (2021). Datos Indicadores Clave del Mercado de Trabajo. OIT.

Chang Ha-Joon. (2002). Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective. In Anthem Press. https://doi.org/10.2307/j.ctt1gxp77q.31

International Energy Agency, I. (2021). Net Zero by 2050. Net Zero by 2050. https://doi.org/10.1787/c8328405-en

IPCC. (2021). Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Sixth Assessment Report. Cambridge University Press, In Press, 3949. https://www.ipcc.ch/report/ar6/wg1/downloads/report/IPCC_AR6_WGI_Full_Report.pdf

Kim, K. S. (1991). The Korean miracle (1962-1980) revisited: myths and realities in strategy and development. Working Paper – Helen Kellogg Institute for International Studies, 166(November).

Lamperti, F., Mazzucato, M., Roventini, A., & Semieniuk, G. (2019). The Green Transition: Public Policy, Finance, and the Role of the State. Vierteljahrshefte Zur Wirtschaftsforschung, 88(2), 73–88.

Leff, E. (2021). Political Ecology: Deconstructing Capital and Territorializing Life (Palgrave M). https://books.google.com.ar/books?id=0uQfEAAAQBAJ

Markkanen, S., & Anger-Kraavi, A. (2019). Social impacts of climate change mitigation policies and their implications for inequality. Climate Policy, 19(7), 827–844. https://doi.org/10.1080/14693062.2019.1596873

Rodrik, D. (2015). Premature Industrialisation. Journal of Economic Growth, 21(1), 1–33.

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